Ana Paula Beja Horta MIGRAÇÕES E CIDADANIA. O CONTEXTO PORTUGUÊS

Ana Paula Beja Horta
apbhorta@univ-ab.pt
Universidade Aberta/Centro de Estudos
das Migrações e das Relações Interculturais/CEMRI

Antes de mais gostaria de agradecer à Associação de Estudo, Cooperação e Solidariedade - Mulher Migrante pelo convite que me foi dirigido para participar neste Encontro Internacional, subordinado ao tema as Cidadãs da Diáspora. Gostaria, igualmente, de felicitar a Associação pelo seu empenho na organização desta excelente iniciativa, que permite o encontro, a reflexão e o debate aberto sobre a problemática da Cidadania e das Migrações.
Esta intervenção tem como principal objectivo reflectir e promover o debate sobre os direitos de cidadania e o fenómeno migratório, procurando num primeiro momento traçar a evolução da instituição cidadania e num segundo momento examinar os principais desafios que a realidade migratória, em particular a imigração, coloca presentemente ao regime de cidadania no contexto português.

1. Cidadania – Um conceito contestado

As origens da cidadania remontam à Antiguidade Clássica e estão intimamente associadas à comunidade/cidade onde os seus habitantes – os cidadãos – detinham um conjunto de deveres e de direitos.
Após a Revoluções Francesa e Americana, a emergência do Estado-nação tem uma importância decisiva numa nova concepção de cidadania como identidade, à qual ficam subordinadas todas as restantes identidades, religião, família, género, etnicidade, região num mesmo quadro jurídico. No século XVIII, a Revolução Americana como uma exigência de cidadania e a Revolução Francesa ao proclamar os direitos do Homem representaram uma ruptura política radical com o poder da monarquia, em nome da democracia representativa e dos cidadãos.
A nação assume-se como uma comunidade política e cultural, constituída por cidadãos livres e iguais, unidos por laços históricos, étnicos, linguísticos e culturais comuns que se identificam com um determinado território. Substituindo-se, assim, a anteriores formas de pertença, a cidadania moderna minou hierarquias locais, estatutos e privilégios específicos a favor de uma comunidade político-legal e de um contrato social assente no princípio de igualdade de direitos de todos os cidadãos. Neste novo contexto e até aos dias hoje, a cidadania passa a estar vinculada à nacionalidade, ou seja, os direitos de cidadania são atribuídos a todos aqueles que detêm uma ligação a um determinado Estado-nação por terem nascido no seu território ou por serem descendentes de nacionais desse Estado-nação. É esta entidade cívica, política e cultural que determina o estatuto político-jurídico do cidadão assim como a criação de instituições e de políticas públicas como instrumentos de integração e de regulação social.
Tal como T.H. Marshall Citizenship and Social Class (1950) defende o processo histórico da cidadania é visto como uma sucessão temporal de direitos cívicos, políticos e sociais.No século XVII assiste-se à emergência de direitos civis ou legais que correspondiam essencialmente ao direito à propriedade privada, à justiça e à liberdade pessoal. Estes direitos com uma forte base universalista constituem um primeiro momento do processo de desenvolvimento da cidadania. Seguidamente, nos séculos XVIII e XIX, os direitos políticos acompanham o desenvolvimento da democracia parlamentar e incluíam o direito de voto, direito de associação e o direito de participação nos órgãos de decisão política. Finalmente, no século XX, e especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial, os direitos sociais expandem-se de modo a abranger as áreas do trabalho, habitação, educação, saúde, segurança social e outros serviços sociais. Estas formas de cidadania social foram progressivamente institucionalizadas pelo Estado-providência (welfare state) e tiveram como referência as classes trabalhadoras.
Ao longo do século XX, os direitos de cidadania têm sido objecto de expansão ou de contracção dependendo da natureza dos processos de transformação das sociedades modernas. Por exemplo, no que se refere aos direitos civis, o seu alargamento implicou a inclusão de novos direitos tais como a liberdade religiosa, a igualdade perante a lei e a proibição de práticas discriminatórias com base no género, raça, nacionalidade, cultura, religião, etc.. Apesar da concessão deste novo conjunto de direitos, a igualdade civil das mulheres é um direito adquirido muito recente. Para além disso, são bem conhecidas as desigualdades de representação das mulheres nas instituições públicas e em órgãos de soberania, assim como a violação frequente dos direitos cívicos de minorias étnicas (por exemplo afro-americanos nos Estados Unidos da América, imigrantes na Europa e ciganos). Práticas discriminatórias e actos racistas por parte de instituições oficiais como a polícia, e tribunais têm sido responsáveis pela exclusão de facto destas populações. A título ilustrativo, os conflitos urbanos ocorridos na Inglaterra nos anos oitenta foram despoletados por acções discriminatórias da polícia inglesa. De igual modo, nos Estados Unidos da América, o espancamento brutal de Rodney King pela polícia esteve na origem das revoltas urbanas em Los Angeles em 1992. Na França, a violação dos direitos cívicos dos magrebinos e de negros e a violência racista da polícia são sistematicamente denunciadas por organizações não governamentais como o SOS Racismo.
Quanto aos direitos políticos, o sufrágio universal, a legalização de todos os partidos políticos, autonomias territoriais e o desenvolvimento, embora incompleto, da democracia participativa são alguns dos principais progressos verificados no século XX. Ainda assim, a legitimação destes direitos por parte dos diferentes Estados-nação contemporâneos assume um carácter muito diferenciado, resultante das múltiplas e diferentes formulações do princípio de cidadania.
Por último, os direitos sociais associados ao Estado-providência, que tiveram por base as reivindicações de direitos económicos e sociais pelo movimento operário e socialista têm vindo, em alguns casos, a sofrer um considerável retrocesso. De facto, a partir da década de setenta, a crise do “regime fordista” e consequentemente a crise do Estado-Providência e das suas instituições sociais e políticas traduziu-se na redução das despesas públicas, privatização de serviços públicos e no consequente enfraquecimento do papel social do Estado.[1] Este processo tem sido acompanhado de profundas transformações das relações entre o Estado e os cidadãos, sustentadas por uma ideologia neo-liberal que tendeu a valorizar o activismo económico desenfreado e o individualismo em detrimento do interesse público. Nas palavras pungentes de Bourdieu (1998:138) o neoliberalismo legitimou uma “exploração sem limites” minando ao mesmo tempo as solidariedades sociais e os princípios democráticos do mundo de hoje.
No que diz respeito à evolução dos direitos de cidadania no contexto europeu, Soysal (1994) defende a existência de um novo modelo de cidadania, que denomina de cidadania pós-nacional. Segundo esta autora “Um conceito novo e mais universal de cidadania desenvolveu-se na era do pós-guerra, conceito este cujos princípios orientadores e legítimos são baseados na noção de pessoa universal em vez da pertença nacional” (1994:1). A partir da análise dos padrões de incorporação das comunidades imigrantes nas sociedades europeias ocidentais, Soysal (1996) identifica quatro principais tendências que têm contribuído para importantes transformações no modelo moderno de cidadania.
Primeiro, a internacionalização do mercado de trabalho no período do pós-guerra tem-se traduzido na crescente intensificação e complexificação dos movimentos migratórios internacionais. Estas novas populações tendem a fixar-se de forma permanente nos países de acolhimento e a reivindicar um conjunto de direitos de cidadania que acentuam a separação entre nacionalidade, ou seja, a pertença a uma comunidade nacional e os direitos político-jurídicos atribuídos pelo Estado-nação. A concessão progressiva de direitos cívicos, sociais e políticos a não-nacionais aponta para a valorização dos aspectos políticos da cidadania em detrimento da dimensão nacional e cultural.
Segundo, a partir dos meados da década de quarenta, os processos de descolonização e a subsequente articulação dos direitos dos novos países independentes a nível universal, assim como a emergência de novos movimentos sociais, tais como os movimentos feminista, ambientalista, homossexual, migrante, anti-racista, anti-globalização, pacifista, etc. têm resultado na produção de discursos sobre direitos que contestam noções particularistas de cidadania específicas ao Estado-nação.
Terceiro, nas últimas décadas tem-se assistido ao desenvolvimento de novas formas de cidadania e à crescente criação de estruturas políticas transnacionais (por exemplo, UE) as quais oferecerem novas oportunidades de reivindicação e de atribuição de direitos num espaço político alargado.
Por último, a reconfiguração dos direitos de cidadania em direitos humanos ou pessoais tem legitimado a atribuição de direitos universais ao indivíduo independentemente da sua pertença nacional. Segundo Soysal, este último processo de transformação de direitos de cidadania em direitos humanos universais é revelador da perda progressiva de soberania dos Estados-nação na regulação social e cultural da pertença e na atribuição de direitos político-jurídicos.
Mais recentemente, Castles e Davidson (2000) no seu estudo sobre cidadania, globalização e migrações advogam um modelo de cidadania dissociado da noção de nacionalidade. A ideia de cidadania numa sociedade global implica repensar os modelos contemporâneos de direitos, de pertença e de territorialidade. Para tal a cidadania “deve ser concebida como uma comunidade política sem qualquer reivindicação a uma identidade colectiva” (2000:24). Contudo, para estes autores, a cidadania não pode ser “cega às pertenças culturais” mas deve sim criar mecanismos políticos que possam reconciliar os direitos do indivíduo, as suas aspirações, valores e práticas como membro de comunidades sociais e culturais específicas com os direitos. Neste sentido, a criação de um novo projecto de cidadania forjado na interdependência de um conjunto de direitos cívicos, políticos, sociais, culturais e de género constitui, hoje em dia, uma condição fundamental para a construção de uma sociedade mais igualitária e aberta à diversidade.
Ao analisar esta problemática, Borja chama a atenção para o modo como o novo paradigma de cidadania europeia continua a reproduzir claramente a articulação tradicional entre cidadania e nacionalidade, uma vez que de acordo com o artigo 8.º do Tratado da União Europeia “Possui a cidadania da União todo o nacional de um Estado-Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional, não a substituindo”. Neste contexto, o projecto de cidadania europeia proposto no Tratado que estabelece a Constituição Europeia é contraditório e paradoxal. Por um lado, o desenvolvimento da cidadania europeia constitui uma das principais prioridades da União e assenta nos princípios da liberdade, da justiça e respeito e na promoção da cultura europeia e da diversidade. Como tal, pretende-se forjar um novo idioma cultural que encerra em si a universalidade e a singularidade e uma nova ideia de democracia. Por outro lado, vincular a cidadania europeia à nacionalidade implica, necessariamente a exclusão de milhões de imigrantes que residem na União, muitos deles já nascidos nos Estados-membros, não lhes reconhecendo uma grande parte dos direitos que configuram a cidadania.
Para muitos autores e activistas sociais, o novo paradigma da cidadania europeia não deveria aplicar-se unicamente aos cidadãos dos Estados-membros, mas deveria antes contemplar a atribuição dos mesmos direitos e deveres a todos os residentes na União Europeia, independentemente da sua nacionalidade. Esta questão reveste-se de grande complexidade ideológica e política e irá certamente ser objecto de intenso debate e controvérsia no que respeita ao alargamento das competências democráticas da cidadania em termos de um novo campo político de igualdade e de abertura à diferença.
Ao equacionar as questões da cidadania a um nível mais macro, Borja refere ainda a necessidade de “renovação da cultura dos direitos humanos” que implicará necessariamente a definição de “valores básicos comuns para toda a humanidade” e a sua formalização em normas jurídicas internacionais, estatais e locais ou regionais.

2. Cidadania e Migrações em Portugal

A partir da década de setenta de 1900, as mudanças ocorridas no quadro legislativo sobre imigração trazem a lume a relação estreita entre direitos de cidadania e os processos de integração das comunidades migrantes residentes em Portugal e dos portugueses na diáspora. Em traços largos, podemos identificar três principais fases nas políticas de imigração, as quais foram acompanhadas pela adopção de diferentes “políticas de cidadania” com impactos directos nos processos de integração e dinâmicas de pertença dos migrantes.
A primeira fase iniciou-se em 1974 e estende-se até ao final da década de oitenta. Durante este período, as questões da imigração foram mantidas fora da agenda política. Nos anos oitenta, quando o resto da Europa começou a adoptar uma política de imigração restricionista, Portugal, tal como a Espanha e a Itália, adoptou uma política de imigração de laissez-faire (Kubat, 1993). Uma das maiores implicações desta estratégica foi, segundo Machado (1996), a despolitização da imigração e da etnicidade em Portugal. A falta de uma política de migração de mão-de-obra e a ausência de um debate político sobre as questões da imigração tendeu a neutralizar as exigências e interesses dos imigrantes.
Contudo, os crescentes influxos de migrantes e refugiados das ex-colónias foram encarados com uma apreensão crescente. Em 1981, foi introduzida uma lei de nacionalidade mais restritiva (Lei 37/8). Se a lei anterior fundava-se num equilíbrio entre jus soli e jus sanguinis, a nova legislação privilegiava, em grande medida, o jus sanguinis. Para Esteves (ed., 1991), esta mudança na definição dos critérios para a aquisição da cidadania enraizava-se nos medos nacionalistas alimentados pelos crescentes influxos de migrantes decorrentes da descolonização. Por outro lado, o novo dispositivo legal viria a facilitar a re-aquisição ou aquisição da nacionalidade aos emigrantes portugueses e aos seus descendentes a viver no estrangeiro. Além disso, a possibilidade da obtenção da dupla nacionalidade favorecia, igualmente, aqueles emigrantes que tinham, entretanto, adquirido uma outra nacionalidade e, como tal, haviam perdido a nacionalidade portuguesa. Esta maior sensibilidade relativamente às comunidades portuguesas emigrantes sublinhava uma importante mudança ideológica na concepção da identidade nacional portuguesa.
Na década de oitenta, as representações oficiais da nação tornaram-se cada vez mais associadas à concepção da nação como uma comunidade imaginada de descendentes que transcendia as fronteiras territoriais. Direitos especiais, privilégios, e a criação de canais institucionais para a participação plena dos emigrantes portugueses e dos seus descendentes na sociedade portuguesa tentaram fortalecer os laços económicos, culturais e étnicos entre Portugal e as suas comunidades no estrangeiro.[2] A concepção de Portugal como uma “nação de comunidades” (Aguiar, 1991:19) reflectia um auto-reconhecimento da nação no qual os emigrantes portugueses se tornaram um elemento constitutivo da maior importância. Mas se o novo imaginário nacional abraçou a há muito esquecida e muitas vezes negligenciada “Diáspora Portuguesa”, a integração dos cidadãos das ex-colónias, com que Portugal tinha estabelecido laços históricos e culturais, permaneceu problemática.
O terceiro período corresponde ao período entre 1990 e 1994. Durante estes anos a imigração ganhou uma centralidade sem precedentes na agenda política portuguesa. Os contínuos influxos de migrantes, a mobilização do movimento associativo imigrante e a luta pelo reconhecimento político assim como a mobilização de organizações cívicas e a pressão internacional para cumprir com os requisitos impostos pelo Tratado de Schengen foram factores determinantes para a visibilidade política das questões e preocupações mais importantes relativamente às populações migrantes a viverem em Portugal. Em 1992, o governo implementou, pela primeira vez, um período de regularização extraordinária de imigrantes, que decorreu entre Outubro de 1992 a Março de 1993. Esta medida visava a legalização de milhares de imigrantes ilegais a residirem no país. Foi, então, criado o Secretariado Coordenador das Associações para a Legalização (SCAL), constituído por organizações de imigrantes, sindicatos, sendo coordenado pela Obra Católica das Migrações. Este organismo tinha como principal objectivo a mobilização das associações de imigrantes no processo de legalização. Ao longo dos anos, o SCAL tem desempenhado um papel chave como comissão de aconselhamento junto ao Ministério da Administração Interna e aos responsáveis políticos, em questões respeitantes às populações imigrantes e à sua integração social.
A abordagem restritiva que configurou as políticas de regulação de fluxos até meados de 1990 foi, igualmente, repercussões no regime jurídico de direitos de cidadania. Em 1994, uma nova lei de nacionalidade (DL. 25/94) viria a restringir ainda mais o direito dos estrangeiros à cidadania. Desde 1981, a atribuição da cidadania portuguesa tendia a favorecer um regime de jus sanguinis. Este regime viria a ser reforçado na nova legislação, fazendo com que a naturalização fosse ainda mais difícil de obter (Esteves, ed., 1991). Por exemplo, os requisitos de residência para a naturalização foram alargados de seis para 10 anos para os cidadãos estrangeiros, exceptuando os dos PALOP e a aquisição da nacionalidade através do casamento deixou de ser automática. Em vez disso, a naturalização só poderia ser concedida após pelo menos três anos de matrimónio. Ainda assim, no início da década de noventa, as questões da imigração tornaram-se cada vez mais politizadas. Vários factores nacionais e internacionais instigaram a produção de um novo debate social acerca da imigração. A um nível internacional, a UE tentou harmonizar as políticas de imigração dos países membros, e o enfoque na integração da população imigrante teve importantes repercussões no que respeita à formulação de medidas de integração migrante em Portugal. Ao nível nacional, a consolidação das comunidades imigrantes; a crescente politização do movimento associativo imigrante; a emergência de grupos de pressão da sociedade civil; as acções das organizações não-governamentais e o debate proposto pela comunidade científica contribuíram para a incorporação da imigração na agenda política portuguesa.
Em 1991, o Ministro da Educação mostrou-se particularmente sensível às questões de multiculturalismo e diferença cultural. Um conjunto de programas multiculturais foi implementado pelo recém criado Secretariado Coordenador dos Programas de Educação Multicultural/Entreculturas. Em 1993, o Projecto de Educação Intercultural destinava-se à valorização das diferenças culturais e à promoção do igual acesso à educação entre crianças migrantes (Rocha-Trindade, 1995).
Em 1993 o governo viria, igualmente, a aprovar um programa de acção destinado à criação de mecanismos legais dirigidos à integração social e profissional dos imigrantes. Em Outubro do mesmo ano, foi criada entre vários Ministérios (Emprego e Segurança Social, Educação, Saúde, Serviços Públicos e Ministério do Interior) uma Comissão Interdepartamental para a Integração dos Imigrantes e Minorias Étnicas. Um dos objectivos principais desta Comissão era a implementação de medidas de combate a sentimentos xenófobos, discriminação e a promoção de programas de formação profissional das comunidades imigrantes desfavorecidas.
A nível do poder central, importa ainda sublinhar a criação do Programa Especial de Realojamento (PER) em 1993, que visava a erradicação dos bairros de barracas existentes nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto até o ano 2000. Este programa de reabilitação urbana de grande escala a nível nacional e o primeiro do género a ser implementado em Portugal, introduziu quatro importantes medidas inovadoras. Em primeiro lugar, todos os residentes de bairros degradados ou a viver em barracas independentemente do seu estatuto jurídico (nacionais ou imigrantes legais ou em situação irregular) seriam contemplados pelo programa. Em segundo lugar, o programa disponibilizou fundos para a aquisição de terrenos para habitação e construção das infra-estruturas necessárias. Em terceiro lugar, o programa permitia a aquisição por parte do Estado de habitações para acelerar o processo de realojamento. Por último, potenciava-se a participação das instituições não-governamentais de solidariedade social nos processos de planeamento e implementação do plano a nível local.
Este programa, pautado por uma ideologia inclusiva e de grande abertura, viria a ter importantes consequências para um grande número de imigrantes a viverem em condições de habitação muito precárias, ao contribuir para uma melhoria substancial das condições de vida destas populações.
A nível local, a municipalidade de Lisboa criou em 1993 o Conselho Municipal das Comunidades Imigrantes e Minorias Étnicas. O Conselho funcionava como uma comissão de aconselhamento, constituído por técnicos e responsáveis políticos da Câmara assim como por representantes de associações de imigrantes. Os seus objectivos principais eram, primeiro, promover a participação política das comunidades imigrantes no processo de tomada de decisões e, segundo, promover os valores culturais dos imigrantes e, finalmente, a promoção de um “diálogo intercultural” (Municipalidade da Amadora, 1998).
A tentativa de criar canais institucionais para a participação das comunidades migrantes foi seguida por outras duas municipalidades na periferia de Lisboa. Como será analisado em maior profundidade no capítulo seguinte, a cidade da Amadora criou em 1995 o Conselho Municipal das Comunidades Étnicas e de Imigrantes, semelhante ao Conselho consultivo de Lisboa. De igual modo, a municipalidade de Loures um Gabinete para os Assuntos Religiosos e Sociais Específicos (GARSE). Embora este último organismo revelasse uma estrutura institucional diferente dos Conselhos municipais acima referidos, os seus objectivos visavam problemáticas semelhantes, as quais giravam em torno das questões de integração das populações étnicas (por exemplo, ciganos) e imigrantes nas áreas da habitação, educação, formação profissional e associativismo.
A criação destas novas formas institucionalizadas para a integração política migrante foi acompanhada de uma maior preocupação com a participação política dos imigrantes. A eleição do primeiro deputado Africano migrante para o Parlamento era reveladora de uma nova perspectiva sobre a realidade imigratória em Portugal. Na verdade, o Partido Socialista já tinha, nas eleições legislativas de 1991, incluído nas suas listas de candidatos representantes das comunidades migrantes a residir em Portugal. Esta maior sensibilidade para as questões da integração sócio-política das populações imigrantes viria a consolidar-se substancialmente após a vitória do partido socialista nas eleições legislativas em 1995.
O quarto período da política de imigração teve início em 1995 e prolonga-se até ao presente. Esta fase tem sido caracterizada por uma mudança política integracionista marcada por uma perspectiva assimilacionista da imigração para um modelo mais inclusivo. Embora as questões de imigração não tivessem sido uma prioridade nas eleições legislativas de 1995, uma das promessas eleitorais do Partido socialista visava o tratamento mais liberal e mais “humano” dos imigrantes, incluindo o alargamento dos direitos de cidadania a estas populações. Uma vez no poder, o Primeiro Ministro socialista, António Guterres pretendeu dar cumprimento às promessas eleitorais dirigidas aos imigrantes. Em 1996, foi nomeado um Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (ACIME), sob a dependência directa do Primeiro Ministro. O principal objectivo deste novo departamento era a “integração dos imigrantes, cuja presença constitui um factor de enriquecimento da sociedade Portuguesa” (Decreto-lei 3-A/96). Além disso, a promoção de um diálogo interministerial na implementação de políticas de imigração sectoriais (habitação, educação, e emprego); o alargamento dos direitos sociais e políticos às populações imigrantes e étnicas e a promulgação de um conjunto de medidas para combater o racismo, a discriminação e a xenofobia constituíram as principais áreas de intervenção do Gabinete do Alto Comissário.[i]
Posteriormente, o governo aprovou um vasto leque de dispositivos legais que pretenderam fortalecer a participação dos imigrantes na sociedade maioritária. O que se segue são apenas algumas das mais importantes mudanças legais introduzidas. Uma das primeiras medidas introduzidas foi a implementação de um segundo período de regularização em 1996. Do total de 35,082 candidaturas submetidas, a esmagadora maioria reportava-se a cidadãos dos PALOP (Angola, 9,255; Cabo Verde, 6,872; Guiné-Bissau, 5,308; e Brasil, 2,330).[ii]
Subsequentemente, o governo emitiu vários diplomas, alargando um conjunto de direitos sociais e políticos às populações imigrantes. No que respeita a assistência social as populações imigrantes a residirem legalmente no país passaram a usufruir direitos sociais até então reservados somente à população autóctone, a título exemplificativo: rendimento mínimo, benefícios da Segurança Social e cobertura médica e hospitalar. Na esfera política, o direito de voto e de ser eleito nas eleições municipais (DL. 36/96) foi, igualmente, concedido às comunidades migrantes. Com base em acordos recíprocos, o direito de voto e de elegibilidade foi concedido a cidadãos da União Europeia, assim como a nacionais de Cabo Verde, Brasil, Perú e Uruguai, Argentina, Noruega e Israel (Boletins ACIME, Setembro a Dezembro, 1996).
Relativamente à legislação laboral, o DL.199/97 conferiu um conjunto de direitos aos imigrantes. A nova legislação revogou o anterior DL 87/77, que impunha uma quota de 90% de trabalhadores portugueses nas empresas com mais de cinco trabalhadores. De igual importância foi a introdução de uma provisão para a igualdade de tratamento entre trabalhadores imigrantes e Portugueses, destinada a lutar contra a discriminação no local de trabalho e a exclusão social.
Os dois maiores sindicatos nacionais, a Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP-IN) e a União Geral dos Trabalhadores (UGT) têm sido particularmente sensíveis aos problemas de integração dos migrantes. Através dos seus departamentos de migração, os sindicatos desenvolveram múltiplas estratégias para promover a integração dos imigrantes. Para Carlos Trindade, o director do Departamento de Migrações da CGTP-IN, a sindicalização dos imigrantes (legais ou ilegais) é entendida como um “elemento fundamental da socialização e é uma importante contribuição para a integração dos imigrantes na sociedade Portuguesa”.[iii] Espera-se que o envolvimento directo dos imigrantes no sindicato reforce as oportunidades dos migrantes para participarem na sociedade portuguesa. Ambas as federações sindicais desempenharam um papel crucial na politização das questões da imigração, designadamente nas áreas da discriminação, ilegalidade e exclusão social.
Além disso, em 1998 foi introduzida nova legislação respeitante à entrada e estabelecimento de estrangeiros em Portugal. O Decreto-Lei 244/98 estabelecia novos directivas na regulação da entrada e residência de estrangeiros no país. Segundo a lei as novas medidas tiveram por base:
A necessidade urgente para ajustar a legislação actual às normas e medidas que têm sido adoptadas pelas convenções internacionais, das quais Portugal é um Estado signatário, nomeadamente como membro da União Europeia e parceiro no Tratado de Schengen.[iv] (Decreto-Lei 244/98, p.5)
Um enfoque na reunificação familiar, a criminalização da imigração ilegal e a nova provisão para o regresso voluntário em caso de expulsão foram algumas das medidas especiais introduzidas na nova legislação. Contudo, em relação à entrada de estrangeiros de “Países Terceiros”, as novas regras reforçaram um controlo mais rigoroso.
De acordo com o Padre Manuel Soares, então Director da Organização Católica Portuguesa para as Migrações e o Coordenador do SCAI, pela primeira vez o Ministério da Administração Interna encorajou a participação activa do SCAI assim como de outras organizações na formulação da nova política de imigração.[v] Foram propostas medidas menos restritivas relativamente aos requisitos para a reunificação familiar e para obtenção de autorização de residência, especialmente para imigrantes dos PALOP e do Brasil. Não obstante, foi, igualmente, sugerida a adopção de requisitos mais flexíveis, relativamente à renovação das autorizações de residência e à expulsão de imigrantes (Relatório do SCAL, 1998).
Embora, de acordo com o SCAL, a nova legislação tenha revelado uma maior abertura, no geral, os dispositivos legais no que respeita os imigrantes dos “Países Terceiros” permaneceram, em grande medida, inalterados. Na sua proposta final apresentada ao Ministério do Interior, o SCAL afirma que:
O rascunho elaborado pelo MAI (Ministério da Administração Interna) mantém o “espírito” da lei 59/93, pois propõe medidas legais coerentes com a ideia de “encerrar” o país aos imigrantes dos Países Terceiros, nomeadamente países lusófonos, que actualmente representam os principais influxos de imigração para Portugal... O SCAL opõe-se ao espírito geral deste projecto, pois considera que...Portugal pode e até devia receber um considerável número de imigrantes dos países lusófonos. (SCAL, Relatório Interno, 1998)
Decorrente destas propostas foram introduzidas pequenas alterações, contudo, para o SCAL, estas ficaram aquém de uma verdadeira política democrática de imigração. Em 1998, foi introduzida nova legislação de asilo para ajustar novamente a lei portuguesa à legislação Europeia sobre asilo. O novo Decreto-Lei15/98 tinha por objectivo a implementação de medidas que visavam liberalizar a anterior a anterior legislação (DL. 70/93). As mudanças mais importantes centraram-se nos pré-requisitos para a reunificação familiar, a provisão de assistência social aos refugiados, e a introdução de três níveis de protecção legal, nomeadamente a concessão do estatuto de refugiado por razões políticas, autorizações de residência por razões humanitárias e, finalmente, um regime de protecção temporária. Adicionalmente, os processos de admissão de refugiados foram modificados e foram introduzidas duas novas fases como processamento duplo. A primeira tem a ver com a avaliação das condições de admissibilidade e a segunda com a sua autenticidade (Boletim ACIME, nº17, Janeiro, 1998).
A nova mudança para uma política mais inclusiva criou novos canais para a participação política das comunidades migrantes. Além do alargamento do direito de voto aos imigrantes, a criação de novas formas de participação institucionalizadas evidenciou uma viragem decisiva nas políticas de integração. Por exemplo, o Conselho Consultivo para a Imigração/COCAI (DL.39/98), a funcionar sob os auspícios do Gabinete do Alto Comissário, é constituído por responsáveis políticos e representantes sindicais, assim como por representantes das organizações de imigrantes. Este Conselho Consultivo centra-se especificamente nos programas de integração dos imigrantes e na implementação de políticas anti-discriminatórias (ACIME, Boletim nº17, Janeiro, 1998).
Nos finais da década de noventa e no âmbito de uma política de integração e de igualdade de direitos entre estrangeiros e nacionais, é promulgada a Lei 134/99 que pretende a prevenção e o combate à discriminação no exercício de direitos em função da cor, nacionalidade ou origem étnica. Este mesmo diploma cria junto do ACIME, a Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial, cujo funcionamento só se viria a efectivar com a promulgação da Lei 111/2000, de 4 de Julho. Para além desta dimensão integracionista de igualdade de direitos, o discurso político tende, nos princípios do novo milénio a sublinhar a necessidade de, por um lado, combater a imigração ilegal e o tráfico de pessoas e, por outro lado, de conceber uma política coerente de regulação de fluxos e de integração.
É neste contexto que surge o DL 4/2001, de 10 de Janeiro que teve como principais objectivos a regularização de milhares de imigrantes ilegais a residir em Portugal assim como a implementação de um novo regime de regulação de fluxos em directa articulação com necessidades do mercado de trabalho. Esta medida legislativa acabaria por funcionar, de facto, como um novo processo de regularização, que através da figura jurídica de “autorizações de permanência” permitiu a legalização de milhares de imigrantes, que não sendo titulares de visto adequado provassem possuir um contrato de trabalho. Além disso, a concessão de visto de estadia temporária aos familiares dos titulares de autorizações de permanência foi concebida como uma medida que pretendia favorecer o reagrupamento familiar, enquadrando-se numa perspectiva mais inclusiva e plural da realidade imigratória em Portugal.
Os reflexos deste decreto fizeram-se sentir não só no combate à imigração irregular através da criminalização do tráfico e angariação de mão-de-obra ilegal, mas também no combate à economia informal, obrigando a legalização de inúmeras pequenas empresas, principalmente na área da construção civil.
Por outro lado, a promulgação destas medidas legislativas é reveladora de uma nova tendência na política de gestão de fluxos migratórios, que, pela primeira vez, como acima foi referido, pretende adequar a regulação dos fluxos às necessidades de mão-de-obra no mercado de trabalho português. Estas necessidades passariam a ser aferidas anualmente pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional que viria a estabelecer um total de “quotas” por sectores de actividade.
Em suma, é a partir dos meados da década de noventa que se assiste à adopção de uma política migratória que privilegia a integração e o alargamento dos direitos de cidadania às comunidades imigrantes fixadas em Portugal. Em 2003, O XV Governo constitucional assentou a sua política de imigração em três princípios fundamentais “[....] promoção da imigração legal em conformidade com as possibilidades reais do País, integração efectiva dos imigrantes e combate firme à imigração ilegal” (DL 34/2003, Preâmbulo). O DL 34/2003 altera mais uma vez o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros em território nacional. Este novo regime viria a revogar o regime de autorizações de permanência, fazendo depender a entrar e estadia em Portugal da concessão de vistos ou de autorizações de residência obtidas junto dos consulados portugueses nos países de destino. Além disso, com base nas necessidades do mercado de trabalho e com a “capacidade de acolhimento” de cada região, é fixado um limite máximo de entradas em território nacional de cidadãos de países terceiros.
Um outro aspecto em matéria de política de imigração e que constitui uma das acções prioritárias deste Governo foi o combate à imigração ilegal. Algumas das principais medidas adoptadas prenderam-se com a harmonização da legislação nacional às directivas europeias, ou seja, a agilização dos procedimentos quanto ao afastamento de imigrantes ilegais, e a implementação de um dispositivo legal capaz de sancionar a prevenção e o combate à exploração de mão-de-obra estrangeira ilegal e a imigração irregular.
Relativamente às políticas de integração, é criado o Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas – ACIME (DL 251/2002, de 22 de Novembro), órgão consultivo do Governo sobre os assuntos da imigração, na dependência directa da Presidência do Conselho de Ministros. A política de integração deste novo órgão tem como principais objectivos: a criação de uma Rede Nacional de Apoio ao Imigrante com a criação de um Centro Nacional de Apoio ao Imigrante (CNAI) e de ínumeros centros locais (CLAIS); apoio ao movimento associativo imigrante; reactivação e desenvolvimento do Projecto Entreculturas, inicialmente constituído nos princípios da década de noventa; criação do Observatório de Imigração e a realização de campanhas de sensibilização através da criação de uma rede nacional de informação ao imigrante.
Durante este período, a política de imigração portuguesa tende a reproduzir o discurso oficial europeu sobre esta matéria que sublinha a necessidade de implementação de uma política eficaz e harmonizada entre os vários Estados-membros cujos princípios orientadores são o combate à imigração ilegal e a integração dos imigrantes nas sociedades europeias.
Em Portugal, as medidas de integração adoptadas nos últimos anos visam, sobretudo, a criação de estruturas de acolhimento, sendo a integração das comunidades imigrantes uma das prioridades na agenda política imigratória. Neste contexto, é de especial importância referir o Plano para a Integração dos Imigrantes (Resolução do Conselho de Ministros, nº 63-A/2007) que aponta para uma visão positiva e integradora das comunidades imigrantes na sociedade portuguesa, conjugando medidas de integração com o exercício da cidadania nas esferas sociais, económicas, culturais e políticas.
De grande importância foi, igualmente, a promulgação da nova Lei de Nacionalidade (Lei Orgânica nº 2/2006) que alterou substancialmente os requisitos de atribuição de nacionalidade, reforçando o regime de jus solis ao mesmo tempo de que permite o alargamento dos direitos de nacionalidade às segunda e terceira gerações de imigrantes, muitos dos quais já nascidos em território nacional. No tocante às comunidades portuguesas residentes no estrangeiro, o novo quadro legislativo permite uma maior acessibilidade à naturalização e à aquisição da nacionalidade portuguesa às segundas gerações de portugueses a residir no estrangeiro.

3. Considerações Finais

Em suma, a atribuição de direitos de cidadania às comunidades migrantes em Portugal e aos portugueses da diáspora tem registado uma evolução positiva, revelando uma abordagem mais inclusiva da imigração e dos cidadãos portugueses na diáspora com importantes implicações na integração dos migrantes quer residam em Portugal ou no estrangeiro. De facto, os resultados obtidos por Portugal no MIPEX (Migrant Integration Policy Index, 2007), ocupando a segunda posição no ranking de 28 países examinados no que respeita a adopção de boas práticas em seis grandes áreas de políticas de integração são reveladores da existência de um regime jurídico potenciador do acesso à cidadania plena. Importa, no entanto, sublinhar que apesar de um quadro legislativo em que a cidadania é valorizada as desigualdades económicas, sociais e políticas continuam a ser uma realidade para segmentos muito significativos das populações imigrantes. Como tal o exercício pleno da cidadania obriga necessariamente a adopção de um conjunto de medidas concretas de integração e à criação de instrumentos eficazes no combate à discriminação e ao preconceito social, cultural e institucional. A par da implementação de políticas de intervenção a nível da participação política dos migrantes; combate à exclusão sócio-económica e o reconhecimento da diversidade cultural torna-se não menos importante a reconfiguração de uma noção de cidadania mais sensível à realidade das mulheres e em particular das mulheres migrantes. No caso das mulheres migrantes, estas constituem uma população especialmente vulnerável a situações de exclusão social, económica e política. Trata-se, sobretudo, de repensar a relação género / cidadania a partir de uma nova óptica em que as esferas do público (tradicionalmente o “mundo dos homens”) e do privado (tradicionalmente o “mundo das mulheres”) não surjam como posições dicotómicas e hierarquizadas e como factores de marginalização das mulheres. No fundo, esta noção de cidadania implica um projecto de inovação política que serve de base a um conjunto de direitos associados às realidades específicas das mulheres migrantes mais desfavorecidas e que passa necessariamente por políticas específicas de prevenção, inserção, cooperação e de participação social e política activas.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] Sobre a crise da cidadania social e do Estado-Providência, ver Boaventura Sousa Santos (1994:203-241)
[2] Ver Aguiar, 1999.; Bretell, 1986; Rocha-Trindade, 1995.